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对政府部门财务报告编制试点的思考

时间:2018-11-13 编辑整理:胡雪莲 来源:早发表网

摘要:在政府部门财务报告编制试点工作中,发现存在一些问题,报告质量与要求还有一定差距。对此,提出建议:加快政府会计制度改革;以新旧制度衔接为契机,形成有效资产清查结果;抵销业务在日常核算时进行,往来款按类设置辅助账;强调业财融合,以信息化助力财务分析水平的提升;以及加强相关培训,提升会计人员素质。

关键词:政府部门财务报告;权责发生制;政府会计改革

根据《国务院关于批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的通知》(国发〔2014〕63号)及财政部《政府财务报告编制办法(试行)》要求,政府会计改革进入实施阶段。2016年7月,财政部选定两个中央部门和7个省市开展2016年度政府部门财务报告编制试点工作。浙江省作为试点省份之一,各地市于2017年5月组织开展编制政府部门财务报告。湖州市财政局于2017年初布置编制2016年度政府部门财务报告的任务,13家卫生单位进行了市级政府部门财务报告的试编。

一、 背景和意义

我国现行的预算会计体系主要以收付实现制为基础,服务于预算管理。收付实现制能够满足预算管理的要求,但是仅能反映财政预算收支情况,对会计主体控制的资产、运行成本、支出效果等会计信息没有说明,无法全面准确反映政府资产负债、成本费用,不能提供反映政府自身“家底”和财务状况的综合财务报告。在这种背景下,中共十八届三中全会提出,改进现有的预算管理制度,构建统一、科学、规范的政府会计准则体系,建立权责发生制的政府综合财务报告制度,为开展政府信用评级、改进绩效监督考核、防范财政风险等提供支撑。

政府财务报告分为部门财务报告和综合财务报告。部门财务报告由部门编制,再提交财政编制综合财务报告。对卫生部门而言,编制权责发生制政府部门财务报告具有现实意义。一是有利于强化资产管理。政府财务报告除对年度资产新增情况进行科学反映外,也重视现有资产的养护修缮和使用效益。通过全面清查核实部门资产,掌握资产存量、待报废资产等情况,同时对往来款项、在建工程、对外投资等重点领域进行梳理和盘查,进一步强化了部门的资产管理。二是有利于全面反映政府债务。湖州市5家市级医院均有基建债务纳入政府融资平台,其中3家医院部分债务被置换成地方债券。合并报告有利于全面揭示政府债务,更加有效地防范政府财务风险。三是有利于科学计量运行成本。权责发生制部门财务报告使机关及事业单位也反映运行费用,以产品或经营成果衡量部门绩效,可以提高工作质量和效率。

二、 试编工作基本情况

本次试编以财政部《政府财务报告编制办法(试行)》和《政府部门财务报告编制操作指南(试行)》为政策依据,通过网络统一登录政府部门财务报告信息系统完成编报。各预算单位以决算报表为依据,根据权责发生制对相关数据进行调整,形成单位会计报表。在审核各单位上报数据后对部门内部核对无误的经济业务或事项进行抵销,编制合并会计报表,并形成财务分析,反映湖州市卫生部门财务状况及运行情况。试编过程历时半月,期间也遇到了一些难点和问题,报告质量与要求还有一定差距。

三、 存在的困难和问题

1.核算方法存在差异

卫生单位会计报表涉及三种会计制度、两种核算基础。其中行政单位会计制度和事业单位会计制度采用收付实现制,医院会计制度采用权责发生制,两种核算方式在反映内容上有一定差异。在收付实现制核算中,某些事项未做记录备案,在编制过程中不易被发现而进行调整,存在数据不准确。合并会计报表时要求部门内部往来事项抵销,但在款项尚未结算的情况下,采用权责发生制的单位已根据业务实质确认收支,而采用收付实现制的单位却无反映,造成合并时无法抵销。

2.固定资产核算的问题

一是固定资产的折旧。政府部门财务报告要求填列固定资产的累计折旧,反映固定资产的实际净值,虽然现行行政事业单位会计制度已明确固定资产折旧的账务处理,但由于未明确折旧年限,除医院外的行政事业单位仍未在会计账簿中计提折旧。根据财政部门建议,折旧数据可以在国有资产管理信息系统中取数,但国有资产管理系统与单位财务系统数据多有出入,直接取数未必准确。多家单位仍按估计数据填报,造成填报口径不一,随意性大。

二是账面数据未必反映实有资产。虽然准备阶段进行了资产清查,但清查结果未能有效应用。有些单位资产早已报废,但因未办理报废手续而仍体现在报表中;有些单位基建项目已投入使用,但因未办理竣工结算而未从“在建工程”科目及时转到“固定资产”科目;有些部门内部调拨资产,调出单位已将资产转出,但调入单位尚未办理入账。以上种种,使固定资产数据不能切实反映实际情况。

3.待抵销的内部交易事项确认困难

政府财务报告要求对被合并主体之间发生的经济业务或事项进行抵销,包括债权债务、收入费用等。在编制部门合并报表时,面临三个方面的抵销业务,一是确认本部门内部之间的抵销事项,二是汇总审核和其他部门之间的往来事项,三是汇总审核和财政之间的往来事项。但由于是第一次试编,各单位会计核算未做相应准备,许多内部交易事项没有单独备注,甚至有些会计核算简单的单位没有对往来款科目设置辅助账核算,造成无法对内部往来一一详细列示。同时,抵销需要双方单位确认科目对应、金额一致,但现实情况复杂,许多事项只有一方确认,或确认科目不对应、金额不一致,造成无法抵销。在最后完成的部门报告中,部门内部实现抵销的仅5笔交易,部门之间对账成功的仅1笔交易。内部抵销事项核算不实、对账不清,将会直接造成政府资产负债、收入费用的虚增,影响财务报告的真实性和准确性。

4.单位财务分析流于形式

政府部门财务分析要求各单位对资产负债、运行情况、相关指标变化及趋势等进行分析,但从完成情况看,许多单位财务分析无实质内容或仅将概念进行简单说明,使汇总的部门分析缺乏单位业务动因的支撑,仅以数字论数字,无法揭示背后的深层次原因。没有业务分析的财务分析不是有价值的分析。政府部门财务报告最终要通过数字揭示部门运行效率和效果,每个单位都是价值链的重要一环,都是构成汇总数据的具体动因,单位财务分析简单,将会使整个政府财务报告分析不够深入。

5.编制人员水平亟待提高

对会计人员来说,编制政府部门财务报告是一项全新的业务,对编制人员理论性、专业性和技术性要求都较高。从实际看,卫生单位会计人员业务素质与编制要求还有很大差距。有些编制人员完全不了解政府会计改革,不熟悉权责发生制,不清楚这项工作的业务实质和主要目的,应付了事。主要表现在调整分录的错编、漏编、不编和往来款明细清一色填报“其他单位”,逃避内部对账核销。纵观《政府部门财务报告编制操作指南(试行)》有关调整分录的案例,其业务实质是调整涉及“双分录”的科目,因为“双分录”兼具了预算会计和财务会计的双重功能,根据权责发生制政府部门财务报告的要求,就需通过调整分录将其转为彻底的权责发生制。很多编制人员因为没有把握业务实质,简单对照指南案例,依葫芦画瓢,错编、漏编现象普遍。

四、 思考与建议

1.加快政府会计制度改革

政府会计制度改革是建立政府会计报告制度的根本需求,将彻底结束目前多种预算会计制度、核算基础并存的局面,取而代之科学统一的制度体系。目前,财政部已经制定印发了《政府会计准则———基本准则》以及具体准则,规范了存货、投资等资产的确认、计量和相关信息披露,政府会计改革的顶层设计已初见端倪。2017年10月,《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》也正式印发,对固定资产折旧年限按大类给出了数据区间,解决了行政事业单位折旧年限无政策依据的问题。2018年2月,对行政事业单位政府会计制度的相关衔接问题给出了处理规定,为2019年1月1日全面实施政府会计制度奠定了扎实的基础。但目前,医院等行业会计制度的衔接说明及补充规定尚未印发,财务制度以及国有资产管理办法尚未更新,信息、内控等相关配套改革仍在路上。希翼加快相关配套改革的有序推进,配合财务报告制度有效落地。

2.以新旧制度衔接为契机,形成有效资产清查结果

新旧会计制度衔接的准备工作之一,就是行政事业单位对资产负债进行清查核实,摸清家底,解决历史遗留问题。2016年,财政部开展过一次全国范围内的资产清查活动,卫生部门各单位虽然形成了清查报告,但盈亏资产并未得到财政审批,诸多历史遗留问题依然留存,又被带到新的会计报告中。建议各单位以此次新旧制度衔接为契机,开展资产清查审计,和主管部门及财政部门有效沟通,保证清查结果真实可靠,获得财政审批并及时进行账务处理,解决历史遗留问题,真实反映资产负债。

3.抵销业务在日常核算时进行,往来款按类设置辅助账

业务抵销困难原因:一是往来款没有明细账,二是单位之间不匹配。抵销业务不应等部门合并报表时才清理对账,而应在单位日常核算时就对应维护。借此次新老制度衔接,各单位全面清理往来账,按部门内、部门间为大类设置辅助账。主管部门有责任强化单位对账意识,对明显不合理(如没有任何抵销事项)的单位报表坚决予以退回,并责令改正。同时,建立集中核算平台,统规范单位名录,对应录入待抵销业务,有效提高抵销的全面性和准确性。

4. 强调业财融合,以信息化助力财务分析水平的提升

财务分析是政府财务报告的重要组成部分,揭示财务报表数据背后的财务问题及经济规律,服务于组织管理,属于管理会计的范畴。管理会计不是做数字游戏,不是简单罗列环比同比、画几张结构图,而是要与业务紧密结合,对业务有引导意义。比如医院的收支结余大幅降低,是出于政策性减收,还是成本控制不利?如果是成本问题,那么增加最多的成本是什么?如果是材料成本,那么到底是哪种材料增加最多?好的财务分析必然延伸到业务的前端,以数字揭示业务问题,使合并的部门报告有效反映本部门的运行绩效,为报告使用者提供有价值的信息。对此,必须把单位内各种信息系统打通,成为数据的集成者和处理者,利用信息化提升财务分析水平,提供高质量的财务分析报告。

5.加强政府会计体系培训,提升会计人员素质

提升会计人员素质是编制政府财务报告的迫切需要。地方财务部门和主管部门对会计人员应开展多种形式、多种层次的培训活动,使其了解政府会计,掌握基本准则,积极主动地参与到这次改革中来。同时,各部门、各单位应重视财务人才队伍建设,吸取和引进一些既懂财务又懂管理的复合型人才,培养在通晓相关制度和准则基础上有着对财务报表较高解读与综合分析能力的财务骨干。


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